Chránené územia v územnom plánovaní – mestské pamiatkové rezervácie a pamiatkové zóny

prof. Ing. arch. Bohumil Kováč, PhD., foto: Matej Kováč, zdroj: Urbanita 2/2012

Denne sa presviedčame, že stav pamiatkových území často nebýva dobrý. Dôvodov môže byť niekoľko. Vynechajme teraz z úvah zlyhávanie ľudského (možno však najpodstatnejšieho) faktora, teda nedodržiavanie alebo voluntaristický prístup k výkladu zákonov zo strany pamiatkových orgánov a stavebných úradov a častú aroganciu investorov, ako je napríklad nedodržiavanie stavebných povolení, čierne stavby a pod. Aj to je však možné najmä vďaka tomu, že naša legislatíva je v tejto oblasti nekompatibilná a nejednoznačná v určení kompetencií a vo výklade. Pozrime sa teda na dva piliere – územné plánovanie a ochranu pamiatok a pamiatkových území.

Pamiatkovo chránené územia sú výsledkom snahy spoločnosti zachovať kultúrne dedičstvo aj pre budúce generácie. Územné plánovanie aj ochrana pamiatok a pamiatkových území ako dva piliere majú vo svojich preambulách podobné ušľachtilé ciele a na ich zabezpečenie pracujú s celým systémom nástrojov.

Kultúrne dedičstvo chráni zákon o ochrane pamiatkového fondu č. 49/2002 Z. z. (ďalej pamiatkový zákon). Cieľom tohto zákona je definovať podmienky ochrany kultúrnych pamiatok a pamiatkových území v súlade s vedeckými poznatkami a na základe medzinárodných zmlúv v oblasti európskeho a svetového kultúrneho dedičstva, ktorými je Slovenská republika viazaná. Tento zákon v § 16 a 17 vymedzuje dve základné kategórie chránených pamiatkových území [1]:

• pamiatkové rezervácie, územia s uceleným historickým sídelným usporiadaním a s veľkou koncentráciou nehnuteľných kultúrnych pamiatok alebo územia so skupinami významných archeologických nálezov a archeologických nálezísk, ktoré možno topograficky vymedziť; vyhlasuje ich vláda na návrh ministerstva;

• pamiatkové zóny, územia s historickým sídelným usporiadaním, územia kultúrnej krajiny s pamiatkovými hodnotami alebo územia s archeologickými nálezmi a archeologickými náleziskami, ktoré možno topograficky vymedziť; vyhlasuje ich na návrh pamiatkového úradu ministerstvo rozhodnutím.

Súčasne je snahou spoločnosti dosiahnuť taký súlad všetkých činností v území, ktorého cieľom je zachovanie ekologickej rovnováhy, zabezpečenie udržateľného rozvoja a zachovanie prírodných, civilizačných a kultúrnych hodnôt. Tento cieľ vytyčuje zákon o územnom plánovaní a stavebnom poriadku č. 50/1976 v znení neskorších zákonov (ďalej stavebný zákon). Napriek tomuto „dvojitému isteniu“ nie je stav pamiatkových území dobrý.

Jedným z cieľov územného plánovania (ďalej ÚP) je zachovať civilizačné a kultúrne hodnoty a jedným zo zmyslov ÚP je určovať zásady a navrhovať vecnú a časovú koordináciu činností ovplyvňujúcich okrem iného aj kultúrno-historické hodnoty územia v súlade s princípmi trvalo udržateľného rozvoja.

Z hľadiska mestských pamiatkových rezervácií (MPR) a pamiatkových zón (PZ) má územné plánovanie hneď niekoľko rezerv. V územnoplánovacej dokumentácii (ÚPD) musí byť proces ochrany MPR a PZ už súčasťou regionálnej úrovne. Najmä ochrana siluetárno-panoramatických vzťahov sa musí často začať ďaleko za hranicami katastra príslušnej obce. Na str. 21 vidíme, ako je diaľkový pohľad na Trenčín znehodnotený umiestnením logistického centra. Trasy komunikácií či nová výstavba by sa mali v krajine viesť aj s ohľadom na poskytnutie vizuálnych zážitkov. Týmto otázkam z oblasti kompozície krajiny sa naše územné plány regiónov takmer vôbec nevenujú. Nezastavateľné územia sú z týchto dôvodov v legendách územných plánov regiónov veľmi výnimočným úkazom.

Územné plány obcí bývajú zväčša posledná územnoplánovacia úroveň, ktorá sa dotýka území MPR a PZ. V praxi to znamená, že povoľovanie stavieb v MPR prebieha napr. z mierky 1 : 10 000, čo je značne hrubá optika. Podľa vyhlášky č. 55 sa riešenie územného plánu obce vo vzťahu k pamiatkovým územiam obmedzuje len na vymedzenie ochranných pásiem a chránených území podľa osobitných predpisov (§ 12, ods. 4 a 6) a v záväznej časti na zásady a regulatívy zachovania kultúrno-historických hodnôt (§ 12, ods. 6). Tu je problém, či sa má ÚPD zameriavať aj na zásady, ktoré sú kompetenciou pamiatkového zákona (vzťah pojmov zásady a pravidlá, viac v poznámke na konci textu).

Jednou z úloh územného plánu zóny (ÚPN-Z) je začlenenie stavieb do okolitej zástavby a určenie prípustných spôsobov architektonického riešenia stavieb z hľadiska zachovania charakteru existujúcej zástavby, napr. stavebný sloh, tvaroslovie, sklon strechy, použitie niektorých stavebných výrobkov, druh oplotenia (§ 13, ods. 5 vyhlášky). Je to teda pomerne podrobná regulácia, ktorá je vhodná najmä v pamiatkovom území a usmerňuje aj výzor stavby. Príklad novostavby evanjelického kostola od Coop Himmelb(l)au v Hainburgu však súčasne ukazuje, že aj v takýchto územiach sú žiaduce isté presahy z tradičných predstáv regulácie. Treba však určiť, kde je to možné a aký je ich neprekročiteľný fyzický rozsah. Takto komponovaný ikonický novotvar má šancu obohatiť pamiatkové prostredie. Územný plán sa však nemá zameriavať len na možnosti novej výstavby, ale má definovať aj prípustné možnosti nadstavieb, prestavieb, dostavieb a zmeny architektonického výzoru jestvujúcich stavieb.

Veľmi dôležitá a, žiaľ, obchádzaná je aj regulácia verejných priestorov. Vhodne zvolená metodika územného plánu umožňuje uplatnením rôznej miery direktívnosti regulatívov diferencovaný prístup k jednotlivým pozemkom, stavbám alebo celým urbanistickým blokom zóny. Pre túto vlastnosť je ÚPN-Z najlepším podkladom na povoľovanie stavieb. Zásadným nedostatkom stavebného zákona však je, že spracovanie ÚPN-Z nie je pre MPR a PZ povinné. Stavebný zákon pripúšťa, že MPR a PZ žiadnu podrobnejšiu ÚPD mať nemusia a na povoľovanie výstavby, resp. prestavieb budov stačia hrubé regulatívy (alebo k tejto úrovni akoby kompenzačne neprimerane predurčené) a všetko sa odohráva v procese územného konania. V tomto procese sú jednými z dotknutých orgány pamiatkovej starostlivosti, ktoré vydávajú záväzné stanovisko. To opierajú spravidla o Zásady ochrany príslušného pamiatkového územia (ďalej zásady).

Zásady predstavujú koncepčný materiál ochrany pamiatkového územia. Vo vzťahu k územnému plánu je z časového hľadiska dôležité, aby boli vytvorené včas, teda najneskôr v etape prípravných prác. Neskorý nástup tejto etapy spôsobuje, že sa tieto požiadavky nesprávne presúvajú na prieskumy a rozbory (PaR). Požiadavka z metodiky tvorby zásad „potrebná je komunikácia s obstarávateľom a spracovateľom územnoplánovacej dokumentácie, ktorý bude transformovať zásady do územného plánovania“ je tak reálna len z prvej polovice (aj preto, že k plánu dôjsť vôbec nemusí) a je aj nepresná, lebo namiesto pojmu „plánovanie“ mala použiť pojem „územný plán“. Dôležité však je, že sa predpokladá transformácia zásad, teda sa pripúšťa aj možnosť ich premeny v ÚPD. Základným podkladom spracovania zásad je pamiatkový výskum (ďalej len výskum). Ten podľa pamiatkového zákona [2] predstavuje odbornú činnosť zameranú na získavanie poznatkov o kultúrnych pamiatkach, pamiatkových územiach, archeologických nálezoch a o archeologických náleziskách. Tento výskum môžu spracúvať len odborne spôsobilé osoby na základe osvedčenia vydaného ministerstvom. Podľa okruhov vydávaných spôsobilostí sa má výskum v pamiatkových územiach orientovať prednostne na urbanisticko-historický. Pre neskoršiu podrobnejšiu reguláciu v ÚPN sú významné aj architektonicko-historický a archeologický výskum. Veľmi dôležité informácie o území (nielen chránenom) môže priniesť kultúrno-historická a sociálna topografia. Jej výsledky môžu poukázať aj na existenciu mnohých nehmotných hodnôt v území, ktoré sú súčasťou jeho identity.

Zásady majú svoju predpísanú štruktúru a členia sa na textovú a grafickú časť. Pojem zásada zahŕňa jednoznačnosť a stručnosť a najmä má mať syntetický charakter. Niektoré zásady, ktoré poznáme, sú však zložitými materiálmi, v ktorých je množstvo nesúmerateľných a analytických informácií z rôznych oblastí a období histórie územia, patriacich skôr do fázy výskumu alebo do príloh zásad. Je to vďaka tomu, že niekedy absentuje pamiatkový výskum. Podrobné výkresové časti sú tiež nad rámec zásad. Mal by stačiť len výkres, ktorý má byť grafickým spresnením, resp. územným priemetom textu (napr. vyznačenie hraníc, chránených pohľadov, národných kultúrnych pamiatok či nezastavateľných plôch z hľadiska ochrany pamiatkového územia). V každom prípade by sa mala grafická časť zásad vyvarovať podrobnosti, ktorá je v kompetencii ÚPN-Z. Príklad z praxe: jeden návrh zásad PZ okresného mesta sa končil požiadavkou, že pre územie treba spracovať ÚPN-Z. Vzhľadom na to, že zásady obsahovali v grafickej časti podrobnú reguláciu (stavebné čiary, výšky ríms, architektonické požiadavky), reakcia spracovateľa ÚPN mesta bola, že to už netreba, takmer všetku reguláciu bez verejnej diskusie určili zásady.

Analytická časť výskumu sa orientuje podľa vyhlášky [4] okrem iného najmä na historický a urbanisticko-architektonický vývoj územia, charakteristiku pamiatkových hodnôt územia a odôvodnenie jeho ochrany. Syntetická časť výskumu je zameraná na návrh zásad ochrany, obnovy a prezentácie hodnôt územia.

Návrh zásad ochrany PR alebo PZ obsahuje požiadavky na primerané funkčné využitie územia, na zachovanie, údržbu a regeneráciu historického pôdorysu a parcelácie, objektovej skladby, výškového a priestorového usporiadania objektov, prvkov interiéru a uličného parteru, charakteristických pohľadov, siluety a panorámy, archeologických nálezísk, prípadne ďalších kultúrnych a prírodných hodnôt pamiatkového územia [4]. Zásady by mali rozhodnúť, či bude podstatou ochrany územia, a teda aj jeho ďalšieho vývoja napríklad zachovanie princípu gotickej parcelácie a podobné zásadné nealternatívne požiadavky. Ak sú tieto požiadavky primerane definované aj s istou mierou tolerancie a umožnia tak v etapách spracovania územného plánu istú pružnosť v rozhodovaní sa pre varianty, môžu byť nesporne prínosom. Horšie je, ak obsahujú prvky, ktoré má v kompetencii vyhlasovať územný plán. Definícia napr. stavebných čiar, výšok ríms a podobných regulatívov by nemala byť súčasťou zásad, ale územného plánu. Túto nadprácu zásady realizujú v našich podmienkach, zrejme, ako obranný manéver z dôvodu, že ÚPN PZ nebude. Preto je veľmi dôležité uzákoniť povinnosť spracovať ho ako špecifický druh ÚPD s osobitnými metodickými pravidlami, ale aj s novou deľbou kompetencií medzi zásadami a územným plánom.

Základným rozdielom medzi zásadami a územným plánom sú procesnoprávne aspekty ich prijímania. Územný plán predstavuje dohodu o využití územia a dosiahnutie tohto stavu znamená niekoľko etáp verejných prerokúvaní. Prvým krokom sú PaR, ktoré v žiadnom prípade nemôžu nahradiť vedecký výskum územia. ÚP je praktickou a nie vedeckou činnosťou, na vedu okolo území nemá ÚP čas ani peniaze. PaR môžu pracovať len s poznatkami, ktoré sú k dispozícii. Aby sa však na dohodu a presadenie svojich požiadaviek do nej mohli účastníci celého procesu pripraviť, stavebný zákon zaviedol povinnosť zverejniť začatie obstarávania ÚPD. Pri pamiatkových územiach by sa PaR mali sústrediť na možné strety záujmov výsledkov pamiatkového výskumu a zásad s inými požiadavkami na využitie územia (napr. z hľadiska technickej infraštruktúry). Zadanie predstavuje kľúčový východiskový bod spracovania územného plánu a zásady by sa mali dať doňho implementovať. Preto je pri formulovaní zadania participácia orgánov pamiatkovej starostlivosti nesporne potrebná. Ich ďalšie účinkovanie v procesoch prerokúvaní konceptov a stanoviska k návrhu ÚPN je potom len kontrolou plnenia požiadaviek zadania. Málo sa u nás využíva možnosť, keď môže koncept nahradiť urbanistická štúdia ako územnoplánovací podklad, spracovaná pred zadaním na základe zásad a výsledkov PaR, pričom môže študovať niektoré aspekty územia aj variantne. Tento postup je ideálny najmä pre pamiatkové územia, lebo presúva diskusiu odbornej a ostatnej verejnosti do etapy pred spracovaním územného plánu. Samotné spracovanie ÚPN-Z sa tak potom môže zaoberať otázkami, ako výsledok tejto diskusie metodicky premietnuť do nástroja – územného plánu. Ako je však súčasťou našej praxe, diskutovať o víziách územia v etape konceptu býva nenáležité.

Na charakter územného plánu zóny ako dohody konkrétnych fyzických a právnických osôb o území sú rôzne názory. Niektorí presadzujú názor, že v území, kde sú známi konkrétni vlastníci, je dohoda takmer nemožná, a preto je obstaranie ÚPN-Z takéhoto územia neproduktívne. Dohoda však nie je nemožná, je len viac alebo menej zložitá. Vlastníci nehnuteľností v pamiatkovom území by mali pochopiť, že dlhodobá prosperita ich nehnuteľnosti môže byť práve v pochopení verejného záujmu. Spoločnosť by však mala mať aj nástroje, ktorými by dokázala kompenzovať niektoré determinanty pri využívaní súkromného vlastníctva.

Zásady sú na rozdiel od ÚPD úzko orientovaným rezortným materiálom. Z hľadiska plánovania je rezortizmus jeho najväčšou prekážkou, pokiaľ si každý rezort uplatňuje v území len svoje predstavy. Participácia iných zložiek na zásadách je minimálna. Kým procesy spracovania územného plánu sú verejné od začiatku, metodika zásad uvádza, že na pripomienkovanie mestu je žiaduce zásady predložiť v najvyššom štádiu rozpracovanosti. To je z hľadiska demokracie neskoro, dôležitá je spolupráca v celom procese tvorby zásad. Tie sa pritom dotýkajú nielen mesta, ale aj iných subjektov, či už fyzických alebo právnických osôb, ktoré majú ohľadom využitia svojho vlastníctva tiež určité predstavy a zámery.

Mnohé mestá majú okrem zákonom vymedzených pamiatkových území a NKP aj mnoho lokálne cenných urbanistických celkov, ktoré sú pre sídlo charakteristické a sú súčasťou jeho genia loci a miestnym kultúrnym dedičstvom. Napríklad urbanisticko-architektonické súbory z obdobia 50. a 60. rokov patria v mnohých sídlach k stabilizovaným urbanistickým štruktúram, ktoré treba zaradiť do zoznamu kultúrnych pamätihodností obce a chrániť pomocou regulatívov v ÚPD. Možno to realizovať aj z úrovne ÚPN obce v jej záväznej časti.

Závery

Obstaranie ÚPN-Z pamiatkových území by malo byť zo zákona povinné, a to aj pri krajinných pamiatkových zónach. Verejne prerokované zásady sú povinným podkladom s priemetom do zadania ÚPD. Súčasťou zásad je územný priemet ochrany kultúrnych hodnôt územia a požiadavky na reguláciu v území (určenie, čo regulovať, nie regulácia samotná). Nevyhnutným podkladom tvorby zásad je pamiatkový výskum. Jeho výsledky sa musia stať súčasťou informačného systému o území.

Metodika a technika spracovania územných plánov zón má mať spoločný základ so všeobecnou metodikou na zonálnej úrovni plánovania, uplatňované špecifiká však majú mať rovnaký princíp pre všetky ÚPN-Z pamiatkových území. Tu je vhodné regulačné prvky rozdeliť do dvoch skupín: a) obligatórne, ktoré budú platiť vo všetkých pamiatkových územiach, b) fakultatívne, ktoré zohľadnia jeho špecifiká.

K pojmom zásada, pravidlo

Objasnenie pojmov zásada a pravidlo nám môže pomôcť pri definícii vzájomných kompetencií ochrany pamiatok a územného plánovania. Kým hlavným nástrojom pamiatkového zákona sú zásady, druhý pracuje viac s pojmom pravidlo (regula). Z toho je aj odvodené, že územné plánovanie má regulatívny charakter a častý je pojem regulačný plán. V kodifikovanom jazyku [5] platí: Zásada – spoločensky, individuálne ustálený názor na konanie, správanie, jestvovanie niečoho, princíp, norma, pravidlo: životné zásady, zásady správnej výživy, zásady demokracie. Pravidlo – predpis, ustanovenie, ktorými sa treba spravovať, ale aj poučka, norma; ekvivalentom pojmu pravidlo je regula. Regulatívy v územných plánoch predstavujú prípustné pravidlá využitia územia a výstavby. Z toho pre prax vyplýva, že zásady môžeme realizovať pomocou pravidiel, resp. ich dodržiavaním.

Z hľadiska procesuálnosti spracovania ÚPN-Z je vhodné uplatniť postup, ktorý umožňuje nahradiť variantný koncept prerokovanou urbanistickou štúdiou. Tá má byť spracovaná na základe zadania, ktoré musí obsahovať aj verejné a komunálne záujmy, teda aj záujmy pamiatkovej starostlivosti. Výsledky takejto variantnej štúdie sú vhodným podkladom verejnej diskusie a tvorby zadania ÚPN. Tu je vhodné využiť aj výsledky, ktoré môže priniesť súťaž návrhov. Variantnosť konceptu potom možno chápať skôr ako konspekt územného plánu, ktorý variantne overuje nie priestorové riešenie (to bolo úlohou štúdie), ale spôsoby regulatívneho vyjadrenia.

Problematiky územných plánov pamiatkových území sa tiež dotknú niektoré nové požiadavky, napr. hľadanie vhodných polôh a prostriedkov na zisk solárnej energie (aj využitím vecného bremena niektorých nehnuteľností, z ktorých budú ostatné dotované) a na zadržiavanie vody v území, aj vo verejnom priestore. V zahraničí sa v rámci udržateľného urbanizmu už realizuje aj certifikácia urbánnych zón, ktorej sa nebudú môcť vyhnúť ani pamiatkové územia.

Vzhľadom na otvorenosť procesnej stránky prípravy a spracovania ÚPD, ktorá umožňuje definovať požiadavky a právo vyjadriť sa, spracovateľ ÚPD pamiatkových území nepotrebuje inú osobitnú odbornú spôsobilosť ako na spracovanie bežnej ÚPD. Obstarávateľ ÚPD by však mal pri výbere spracovateľa zohľadniť jeho predošlé praktické skúsenosti a odborné vedomosti.

Podľa zákona môže územný plán zóny nahradiť územné rozhodnutie. V pamiatkovom území nie je vhodné túto možnosť uplatňovať. Najmenej skrátené a neverejné (verejný bol proces územného plánu) územné konanie je vhodné najmä pri posúdení konkrétneho architektonického riešenia stavby. Takéto konanie je istou prevenciou stavebníka pred stavebným konaním. Diferencovať z procesnoprávneho hľadiska druhy územných konaní je jedna z požiadaviek na stavebný zákon.

Pokiaľ budú tieto systémové postupy funkčné, zlyhať môže už len ľudský faktor. Nielen v procesoch povoľovania stavieb, ale aj v oblasti užívania napr. verejného priestoru. Niektoré javy, ako je umiestňovanie reklám, exteriérových sedení a ich vzhľad, často znehodnocujú celkový dojem najmä verejného priestoru v pamiatkovom území. Preto by mali byť aj otázky jeho možného dotvárania, napr. výtvarnými dielami, súčasťou zásad s náležitou reakciou v územnom pláne. Tu sa dostávame k poslednému kroku, ktorý je vhodné realizovať, a to vytvoriť na základe územného plánu program regenerácie pamiatkového územia, zameraný na vecnú a časovú koordináciu cieľov územného plánu a na územný manažment.

Literatúra:

[1] Zákon NR SR č. 49/2002 Z. z. o ochrane pamiatkového fondu, §16, 17

[2] Zákon NR SR č. 49/2002 Z. z. o ochrane pamiatkového fondu, § 35

[3] Zákon č. 50/1976 o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších zákonov

[4] Vyhláška MK SR č.16/2003 Z. z., ktorou sa vykonáva zákon o ochrane pamiatkového fondu, § 7 ods. 5 a 6

[5] Krátky slovník slovenského jazyka. Red. J. Kačala. Bratislava: Veda 1987. 592 s.

Protected land in territorial planning: Urban monument reservations and monument zones

Every day it is clear to see that the situation with our monument territories is in many cases not going well. There are several reasons for this, even leaving aside the their human (perhaps the primary) factor. They include non-enforced laws or amateur attitude to interpretation on the part of monument boards, and building offices, along with repeated arrogance on the part of investors – non-observance of building permits, building “on the black”, among others. All of this is possible mainly because of the fact that our legislation in this field is non-compatible and non-unified as regards the determining of responsibilities, and their enforcement. So let’s look at the two pillars – land-use planning and monument territories.